如何理解税收债权优先于抵押权?

《税收征管法》第45条规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权；纳税人欠缴的税款发生在抵押权、质权或留置权设立之前的，税收优先于该担保物权。”该条款明确了税收优先权的两种情形：一是税收优先于无担保债权：无论税款发生时间早晚，税收均优先于普通债权（如合同债权）。二是税收与担保物权的优先性：税款发生时间早于担保物权设立时间→税收优先；税款发生时间晚于担保物权设立时间→担保物权优先。其立法目的是防止纳税人通过设立担保物权转移财产、逃避税收，保障国家税收利益。但在司法实践中，存在两种决然不同观点：一是支持税收优先权的观点。理由：《税收征管法》第45条明确赋予税收优先权，且未限制其适用场景（包括民事执行程序）。因此，只要税款发生时间早于抵押权设立时间，税收即可优先受偿，无需区分行政执法程序或民事执行程序。二是反对税收优先权的观点。理由：民事执行程序的法律（如《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》）均未规定税收优先权可参与分配；税务机关并非民事执行程序的“利害关系人”，无权直接申请参与分配。分析：一、税收优先权与抵押权的冲突本质1.公法债权vs私法债权税收优先权属于公法债权，基于国家征税权，具有强制性；而抵押权属于私法债权，基于意思自治，保障交易安全。冲突根源在于公权力与私权利的边界问题。2.“公权力谦抑”原则的适用税务机关应优先通过行政执法手段（如税收保全、强制执行）实现债权，而非直接介入民事执行程序；若允许税收优先权随意突破民事执行程序，将导致：一是担保制度稳定性受损：金融机构和商事主体对抵押权的信赖利益被破坏；二是征管惰性：税务机关可能怠于及时行使税收保全权，依赖执行程序“搭便车”。3.滞纳金的优先性问题滞纳金是否属于“税款”范畴？根据《国家税务总局关于税收优先权包括滞纳金问题的批复》（国税函〔2008〕1084号）明确：“税收优先权仅指税款本身，不包括滞纳金。”实践中多认定滞纳金按普通债权清偿。二、实务建议：平衡税收优先权与担保物权的路径1.对税务机关的建议优先执行非担保财产：若被执行人存在其他未抵押财产，应优先执行非担保财产；及时行使税收保全权：避免因怠于履职导致税收债权无法实现；避免滥用优先权：仅在抵押物为唯一财产时，主张税收优先权。2.对抵押权人的建议程序救济：提出执行异议（《民事诉讼法》第232条）；申请复议或执行监督（《民事诉讼法》第236条）。实体救济：申请债务人破产（《企业破产法》第7条），利用破产程序中担保物权的绝对优先性；主张滞纳金不享有优先权（引用国税函〔2008〕1084号）。3.立法与司法完善建议明确适用条件：通过司法解释或修法，限定税收优先权在民事执行程序中的适用场景；统一裁判标准：避免“同案不同判”，形成司法实践混乱，保障商事交易安全，在保障国家税收的同时，不应过度损害担保物权的稳定性和商事主体的合理预期。三、税务机关对欠税在先负有举证责任。税务机关不能仅凭口头主张，税务机关如何证明“欠税在先”？税务机关需提供以下材料证明欠税时间早于抵押权设立时间：税务登记信息（证明纳税人身份）；纳税申报表或税务稽查结论（证明税款所属期及欠税金额）；税款缴纳期限规定（如《增值税暂行条例》规定次月15日前申报缴纳）；欠税公告或税收强制执行决定书（如有）。若税务机关无法提供上述证据，法院可能不支持税收优先权主张。若税务机关未在欠税后及时采取保全措施（如冻结账户、查封财产），可能被认定为怠于行使权力，影响优先权认定。